Mit der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Lebensmittelindustrie steht es bekanntlich nicht zum Besten. In einer Analyse stellte die OECD pointiert fest, dass «die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Nahrungsmittelindustrie auf Kakao und Wasser basiert». Lediglich in den Bereichen Schokolade und Mineralwasser habe unsere Industrie ein Produktivitätsniveau, das auf dem Weltmarkt mithalten könne. Und in beiden Bereichen habe sie dieses Produktivitätsniveau genau deshalb, weil die entsprechenden Rohstoffe (Kakao und Wasser) nicht von eidgenössischen Landwirten produziert werden.

Prof. Dr. Joachim Scholderer*

Diese Situation ist natürlich nicht neu. Die liberalen Reformbemühungen in der Schweizer Agrarpolitik, die Mitte der 1990er-Jahre begannen und für runde 15 Jahre anhielten, sind versandet. Mit hocheffektiver Arbeit hat die Bauernlobby erreicht, dass dem Schutz bäuerlicher Kleinbetriebe (einschliesslich hoher Erzeugerpreise) wieder absolute Priorität eingeräumt wird, während die Interessen von Industrie und Konsumenten hinten anstehen müssen. Aufgemuckt wird kaum noch; man hat sich daran gewöhnt und resigniert. Es ist nun allerdings so, dass jenseits unserer Grenzen durchaus noch Reformen stattfinden. Und diese setzen die Schweizer Agrarpolitik zusehends unter Druck.

Fortschreitende Liberalisierung in der EU Das Zankthema des vergangenen Jahres war der Milchpreis. Die Abschaffung der Milchquoten in der EU hat eine Preisdynamik in Gang gesetzt, die die Milcherzeugung für viele kleine und mittlere Betriebe unter die Wirtschaftlichkeitsgrenze sinken liess. Überproduktion und Preiszerfall machten an der Grenze zur Schweiz nicht Halt: Trotz der hohen Stützungsbeiträge fiel auch bei uns der Milchpreis beträchtlich. Während innovationsbereite Erzeuger ihre Produktion auf profitablere Güter umstellen, setzt die Bauernlobby auf Beschwörungen von Heimatschutz und Preisgerechtigkeit und das BLW auf erhoffte «Alleinstellungsmerkmale», um den lange absehbaren Strukturanpassungen nicht (oder zumindest nicht öffentlich) ins Auge sehen zu müssen.

Hat die Korrektur der Milchpreise bereits für Zorn unter landwirtschaftlichen Erzeugern und Lobbyisten gesorgt, so steht in der EU nun auch die Zuckerquote im Fokus. Der Wegfall der Zuckerquoten in der EU. Es wird vielerorts erwartet, dass der Weltmarktpreis für Zucker um weitere 20 Prozent fallen wird. Die Reaktion der heimischen Produzenten war vorhersagbar: Der Schweizerische Verband der Zuckerrübenpflanzer forderte die Wiedererrichtung der 2009 abgeschafften Handelsbarrieren, inklusive garantierter Mindestpreise für Erzeuger und Erhebung von Importzöllen. Während der Nationalrat Sympathien für die Sache der Rübenbauern bekundete, waren BLW and Ständerat skeptisch: Leidtragende einer Rückkehr zum Protektionismus alter Schule wären Konsumenten und Industrie, und der heimischen Industrie zu schaden, könne ja eigentlich nicht Ziel eines Markteingriffes sein.

Wenn der Zuckerpreis tatsächlich im erwarteten Ausmass sinkt, würde dies der Lebensmittelindustrie zugutekommen: Niedrige Rohstoffpreise senken schliesslich den Kostendruck. Wahrscheinlich gäbe es hierzulande dann zwar keine Rübenbauern und Zuckerfabriken mehr, aber in Frankreich, Deutschland oder Polen finden sich derer ja ausgesprochen viele. Und es ist auch schwer vorstellbar, welches landschaftspflegerische Argument sich vorbringen liesse, um die 185 km2 Zuckerrübenfelder, die von eidgenössischen Landwirten bestellt werden (oder gar die beiden Zuckerfabriken in Aarberg und Frauenfeld), als ökologische Notwendigkeit darzustellen. Der Abschied vom Schweizer Zucker ist also absehbar.

Nach dem Schoggigesetz das Schoggigesetz
Ein zweites Schlüsselereignis des kommenden Jahres wird die Änderung des Schoggigesetzes sein. Nach Jahren der Vorbereitung hat die WTO-Ministerkonferenz im Jahr 2015 das Verbot aller Ausfuhrsubventionen beschlossen. Die Schweiz hat diesen Beschluss voll mitgetragen, und laut Entwurf des Bundesrates sollen die Ausfuhrbeiträge auch tatsächlich ab dem 1. Januar 2019 wegfallen. Da Verarbeiter von Milch und Brotgetreide dann nicht mehr direkt unterstützt werden dürfen, man sie aber nach wie vor dazu drängen will, teure heimische Milch und Brotgetreide zu verarbeiten, sieht der Entwurf des Bundesrates stattdessen eine indirekte Exportstützung vor. Die Exportsubventionen des alten Schoggigesetzes sollen zu Agrarsubventionen umdeklariert und zunächst an die landwirtschaftlichen Erzeuger ausgeschüttet werden. Diese sollen die Gelder dann an die exportierende Industrie weitergeben, vermittelt über eine Berichterstattungs- und Abrechnungsstelle, deren Konstruktion aber noch nicht geklärt ist.

Eine direkte Angliederung dieser Stelle an das BLW wäre von den anderen WTO-Vertragsstaaten unschwer als Fortsetzung des bisherigen Subventionsregimes zu erkennen. Bauernvertreter haben daher in der Vernehmlassung die Schaffung einer Treuhandstelle vorgeschlagen, die den Geldfluss privatwirtschaftlich verwalten könnte. Ob eine solche Konstruktion nach WTO-Recht ausreicht, um genügend Distanz zum Staat zu demonstrieren, bleibt abzuwarten. Der Bundesrat plant, den überarbeiteten Entwurf des neuen Schoggigesetzes im Herbst dem Parlament zu unterbreiten. Die Übergangsfrist der WTO läuft 2020 ab. Bis dahin werden sich gewiss noch mannigfaltige Gelegenheiten zum Kopfschütteln ergeben.

TTIP: Totgesagte leben länger
Ein drittes Schlüsselereignis des Jahres dürfte das Ausbleiben eines angekündigten Todesfalls werden. Von der Branchen- und Publikumspresse ignoriert wurde eine Aussage des US-Gesandten bei der EU, Adam Shub, vom März 2017. Dass TTIP keineswegs gestorben sei, sondern man wegen der vielen Wahlen in EU-Mitgliedsstaaten lediglich eine Verhandlungspause eingelegt hätte, um das Thema aus den Wahlkämpfen herauszuhalten. Schliesslich sei TTIP ja gar kein multilaterales Abkommen wie TPP (welches Präsident Trump unmittelbar nach seinem Amtsantritt aufgekündigt hatte), sondern ein bilaterales Abkommen zwischen der EU und den USA, das vom neuen Präsident durchaus geschätzt werde. Im April 2017 stellte Paul Ryan, der Sprecher des Repräsentantenhauses, die Position der USA nochmals klar. Auf einer Veranstaltung in London gab er zu Protokoll: «The United States will continue to work closely with our EU friends and chart a path forward on TTIP negotiations.»

Unabhängig davon, wie lange die Trump-Administration sich im Amt halten kann, wird das Abkommen zum Abbau transatlantischer Handelshemmnisse also weiter voranschreiten und Gestalt annehmen. Das Dossier zu Agrarrohstoffen und Lebensmitteln ist bisher weniger weit fortgeschritten als andere Teile des Abkommens. Dies liegt vor allem an Uneinigkeiten im Bereich technischer Handelshemmnisse wie Qualitätsstandards und Lebensmittelsicherheit. Über den Abbau von Zöllen scheinen sich die Verhandlungspartner hingegen weitgehend einig zu sein. Besonders hoch sind diese auf beiden Seiten des Atlantiks in den Bereichen Milchprodukte, Zucker und Getränke. Interessanterweise also Sektoren, in denen die Konkurrenzfähigkeit der Schweizer Lebensmittelwirtschaft entweder ganz besonders niedrig oder ganz besonders hoch ist.

Politische Zirkel erwarten zwar, dass sich die TTIP-Verhandlungen noch einige Jahre erstrecken werden. Die bilateralen Verhandlungen zwischen der Schweiz einerseits und der EU beziehungsweise den USA andererseits sind im Bereich der Agrarmärkte allerdings so versandet, dass ein gleichberechtigter Zugang zum TTIP-Wirtschaftsraum für die Schweizer Lebensmittelwirtschaft unrealistisch erscheint. Das Taktieren um die Nachfolge des Schoggigesetzes dürfte in Brüssel und Washington einen denkbar schlechten zusätzlichen Eindruck hinterlassen.

*Forschungsdirektor, Center for Corporate Responsibility and Sustainability (CCRS) an der Universität Zürich