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EU sucht Kontrolle über Spekulation mit Agrarrohstoffen
Die Preise für Nahrungsmittel sind in den letzten Jahren mit grossen Schwankungen stark gestiegen. Die Spekulationen mit Agrarrohstoffen gelten als Preistreiber unter mehreren.
Dr. Dietmar Stutzer
In den Jahren 2007 und 2008 kam es zu einem Anstieg der Preise von 71 Prozent, bei einigen Lebensmitteln sogar von 100 Prozent. Nach einem starken Abfall erreichten sie 2011 wieder neue Höchstwerte. Heute sind sie ausbalancierter, doch bleiben sie noch immer hoch. Eine Standarderklärung lautet: Die Spekulation mit Agrarrohstoffen ist eine Hauptursache.
Zunächst waren es vor allem Entwicklungs und globalisierungskritische Organisationen, die sich mit dem Thema Nahrungsmittelspekulation beschäftigten. Seit 2008 ist das Thema aber zunehmend auf die grosse politische Bühne gerückt. EU-Mitgliedsländer und das Europaparlament einigten sich Anfang 2014 auf eine Neufassung der EU-Finanzmarktrichtlinien, die den Rohstoffspekulationen stärkere Grenzen setzen sollen. Von einer Wirkung auf den Agrarrohstoffmärkten war bisher allerdings noch nicht die Rede, vor allem nicht gegenüber einer Eigenheit der Märkte für Agrarrohstoffe, den Leerverkäufen.
Überstarke Preisreaktionen
Vereinfacht dargestellt werden dabei Aktien oder Waren verkauft, die man (noch) gar nicht besitzt. Der Verkäufer leiht sie sich von Dritten und verkauft sie. Um sie dem Verleiher zurückzugeben, kauft er sie zu einem späteren Zeitpunkt – also bei gefallenem Preis – vom Markt zurück und kann die Differenz behalten. Bei Produkten wie den Agrarrohstoffen, deren Angebot ungleichmässig erfolgt, können solche hochspekulativen Praktiken wie die Leerverkäufe schon in kleinen Mengen überstarke Preisreaktionen hervorrufen. Deshalb ist ihr schlechter Ruf auch bei der EU-Kommission nicht völlig unbegründet.
Schon lange nutzen Händler und Produzenten den Terminmarkt, um sich gegen steigende beziehungsweise fallende Preise abzusichern. Das funktioniert ungefähr so: Ein Weizenproduzent verpflichtet sich, eine bestimmte Menge Weizen zu einem bestimmten Zeitpunkt zu liefern. Dafür wird ein Garantiepreis festgelegt, zu dem der Käufer den Weizen abnehmen wird. Das sorgt bei beiden Parteien für Planungssicherheit, da der Weizenproduzent nicht wissen kann, wie genau die Ernte verlaufen wird.
Ein weiterer Mechanismus der Spekulation sind Indexfonds. Das sind Pakete, die sich an Rohstoff-Indizes orientieren, also zum Beispiel gewichtete Anteile der Preise von Zucker, Weizen und Vieh enthalten. Sie bilden die am Markt gehandelten Mengen in einem Anlageportfolio nach.
Transparenz der Märkte
Solche und andere komplexe Mechanismen des Finanzmarktes wirken, so die Kritiker, als zusätzliche Preistreiber. Eine solche Entwicklung bedeutet schliesslich, die Rohstoffmärkte und damit die Lebensmittelversorgung den riskanten Turbulenzen des Finanzmarktes auszusetzen. Nicht weniger wichtig ist der EU ein Gesamtkonzept für Derivate und eine Überprüfung der Richtlinie über Märkte für Finanzmarktinstrumente zur Verbesserung der Aufsicht und der allgemeinen Transparenz der Märkte für Agrarrohstoffderivate. Angemessene Transparenz- und Berichtspflichten sollten auf alle Derivate auf Agrarrohstoffe ausgedehnt werden, einschliesslich der ausserbörslich gehandelten. Zusätzlich zu diesen Pflichten sollte für bestimmte Kategorien von Händlern EU-weit die Pflicht zur Vorlage von Positionsberichten eingeführt werden. Dies würde es den Regulierungsbehörden ermöglichen, sich einen Überblick über die Positionen der verschiedenen Kategorien von Händlern zu verschaffen. Die Möglichkeit für die Regulierungsbehörden, Positionsobergrenzen festzu legen, um unangemessen starken Preisbewegungen oder Konzentrationen spe kulativer Positionen entgegenzuwirken, soll im Hinblick auf die Gewährleistung eines effizienten Funktionierens dieser Märkte auf ihre Zweckmässigkeit übergeprüft werden.
Konsequente Durchsetzung
Die konsequente Durchsetzung der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken und die bereits laufende Überprüfung der Etikettierungsrichtlinie für Lebensmittel können ebenso zu einer besseren Integration der Lebensmittelversorgungskette beitragen. Schliesslich hat die Kommission bereits eine Reihe von Entscheidungen erlassen, um der Einführung nationaler und regionaler Systeme im Bereich der Herkunftsangaben Einhalt zu gebieten. Darüber hinaus hat sie vorgeschlagen, einen neuen Rahmen für geografische Ursprungsangaben, Vermarktungsnormen und Zertifizierungsregelungen innerhalb einer Qualitätspolitik für Agrarerzeugnisse zu entwickeln.
Die Kommission will auch ausgewählte Umweltstandards und Systeme im Bereich der Herkunftsangaben überprüfen, die den grenzüberschreitenden Handel behindern können. Ausserdem will sie gemeinsam mit den Mitgliedstaaten und der Wirtschaft auf eine stärkere Harmonisierung der Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Lebensmittel hinarbeiten. Ein Überwachungsinstrument, wie es sich die EU-Kommission vorstellt – seinen konkreten Aufbau hat sie noch nicht bekannt gegeben – soll Informationen über Preisniveau und Preisentwicklungen entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette liefern und die Preisentwicklung für einzelne Produkte und einzelne Mitgliedstaaten aufzeigen, grosse und vor allem plötzlich auftretende Spekulationen eingeschlossen. Damit soll die Entwicklung der Lebensmittelpreise in jedem einzelnen Land mindestens europaweit abgebildet werden, um zu grösserem Druck auf die Akteure in Richtung einer beschleunigten Preisweitergabe beizutragen. Das Instrument soll sich so weiter entwickeln, dass die Zusammenhänge zwischen Verbraucherpreisen, Erzeugerpreisen und Rohstoffpreisen besser dargestellt und ein breiteres Spektrum von Erzeugnissen abgedeckt werden kann.
Es gibt einen Zielkonflikt
Der Mangel an Markttransparenz, die Ungleichgewichte bei den Verhandlungspositionen und wettbewerbswidrige Praktiken haben zu Marktverzerrungen geführt, von denen die Wettbewerbsfähigkeit der Lebensmittelkette als Ganzes beeinträchtigt wird. Darüber hinaus wirken sich Unbeweglichkeiten bei Preisbildungen negativ auf die Anpassungsfähigkeit und Innovationsfähigkeit sämtlicher Branchen in der Lebensmittelskette aus. Marc Chesney, Professor für Finanzwirtschaft an der Universität Zürich, hat es auf den Punkt gebracht: «Es gibt einen Zielkonflikt zwischen Liquidität und Stabilität der Lebensmittelmärkte.» Man müsse deshalb die Frage stellen, was wichtiger sei: «Mehr Liquidität durch Spekulation zu erzeugen oder lieber erschwinglichere Lebensmittel für die Armen, besonders in der Dritten Welt, bereitzustellen?»
Nach zweieinhalb Jahren des Verhandelns haben sich die EU und die Mitgliedsstaaten im Januar 2014 auf Erneuerungen der Finanzmarktregeln verständigt, die bereits 2011 vorgeschlagen wurden. Der Handel auf den Märkten soll damit transparenter und sicherer werden. Mit einer Obergrenze für den Nahrungsmittel- und Rohstoffhandel auf den Warenterminbörsen sollen Spekulanten abgeschreckt und starke Schwankungen vermieden werden. Ob die Beschlüsse jedoch wirklich eine Besserung herbeiführen werden, ist umstritten. Wie sich zeigt, ist das Thema trotz neuer Regulierungen seitens der EU noch alles andere als beendet.
Lebensmittel-Industrie Ausgabe 11/12 Dezember 2015
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